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深化东西部扶贫协作 挖掘内生式发展动力
2019年09月04日 11:02 来源:贵州日报 作者:东西部扶贫协作问题研究课题组 字号

内容摘要:在“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的扶贫大格局下,加强与东部结对城市的扶贫协作,是贵州如期实现精准脱贫、同步小康,助力本土产业“强基补链、迎头赶上”目标任务的重要一环。对贵州而言,要及时追踪、跟进与东部结对城市扶贫协作的问题研究,主动出击、查找问题、瞄准方向、补全“短板”,从而最大限度地抓住用好东西部扶贫协作这一政策机遇。

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  坚决按时打赢脱贫攻坚战

  山海携手20余载,在东部沿海城市的艰苦努力和真情帮助下,贵州贫困山乡的面貌发生了翻天覆地的变化。随着扶贫工作的持续深入,中央对东西部扶贫协作实践的重点方向和任务做出了新的部署。在“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的扶贫大格局下,加强与东部结对城市的扶贫协作,是贵州如期实现精准脱贫、同步小康,助力本土产业“强基补链、迎头赶上”目标任务的重要一环。对贵州而言,要及时追踪、跟进与东部结对城市扶贫协作的问题研究,主动出击、查找问题、瞄准方向、补全“短板”,从而最大限度地抓住用好东西部扶贫协作这一政策机遇。

  2018年,东部帮扶省市投入贵州财政帮扶资金27.13亿元(是计划数19.14亿元的141.75%、2017年7.44亿元的3.65倍);选派援黔干部360人,派出专业技术人才人,接收贵州派出挂职干部911人,专业技术人员交流2962人,均超额完成计划任务;解决转移到帮扶省市就业2.98万人,是计划的9.93倍,转移到省内就近就业11.41万人;共引导到结对地区开展扶贫企业数413个,实际投资额236.93亿元,企业带动贫困人口脱贫数23.33万人,社会帮扶资金达23.63亿元。贵州与扶贫城市签署的2018年扶贫协作协议任务目标均超额完成。

  东西部扶贫协作经验

  合力推动“黔货出山”。强化省级统筹,践行政策设计、工作部署、干部培训、监督检查、追责问责“五步工作法”,围绕“来一场振兴农村经济的深刻的产业革命”,把握农村产业发展“八要素”(产业选择、培训农民、技术服务、资金筹措、组织方式、产销对接、利益联结、基层党建),推动形成“基地+农户、流通+配套、订单+渠道、线上+线下”的“黔货出山”带动扶贫模式。一是部门联动形成合力。建立了贵州省扶贫办、省农委、省商务厅等部门推动“黔货出山”工作会商和协调联动机制。出台专项资金奖补办法,2019年贵州省级财政将拿出210万元作为“黔货出山”奖励资金。二是紧扣市场调整产业。紧扣帮扶城市市场需求,按照“强龙头、创品牌、带农户”的思路,深入推进农村产业结构调整,着力扩大蔬菜、茶叶、食用菌等优势特色产业。三是线上线下同步销售。坚持“线上线下”同步发力,建立产销对接机制,借助电商和展销会、批发专铺、旗舰店等平台,推动贵州绿色农产品走进帮扶城市批发市场、商贸中心、大型超市、机关、社区、学校、医院、企业等。四是延长链条创建品牌。开展标准化物流体系建设,全省新建成冷库库容120万吨,投运冷藏车1000辆,实现冷链县域全覆盖。启用“贵州绿色农产品”品牌形象标识,推动全省2663家企业、8885个农产品纳入贵州绿色农产品推介平台,834个农产品纳入产品质量追溯体系。

  探索创新“组团式”帮扶。改变过去选派单人、个人作用发挥有限的方式,探索开展“组团式”帮扶。杭州市先后派出杭州市学军中学、杭州第二中学、余杭高级中学、浙江大学等13所学校共43名教师、研究生“组团式”到台江县民中支教。浙江大学医学院附属第二医院组团帮扶台江县人民医院,在台江县设立分院,每月浙江大学医学院附属第二医院长驻台江的帮扶专家8-12名,帮扶周期均在6个月以上。他们复制配带东部发达城市的先进专业技术、管理模式、制度理念等,有效帮助贵州基层整体提升医教水平。大连市第七人民医院、大连市结核病医院共同组团帮扶六盘水市第三人民医院学科建设两年来,仅精神科、感染科门诊人数就较帮扶前增长35倍、2倍。

  恒大集团整体帮扶毕节模式。恒大集团帮扶毕节变点式帮扶为整市帮扶,变间接帮扶为直接参与,变单一捐资为立体帮扶,“变大水漫灌为精准滴灌”,并通过以扶引商和转变发展观念等方式,激发贫困群众持续脱贫的内生动力。在整市推进中,坚持精准扶贫,因户施策、因人施策,坚持“输血”与“造血”并举,坚持既要“见效快”,更要“利长远”,通过产业扶贫、搬迁扶贫、教育扶贫、就业扶贫和保障扶贫等“一揽子”综合措施,建立长效脱贫机制。恒大集团帮扶毕节三年来,已捐赠到位60亿元扶贫资金,协助毕节各级政府帮扶30。67万人初步脱贫,助力黔西县于2018年9月成功脱贫摘帽,大方县于2019年初接受脱贫验收。

  开展对口帮扶城市产业研究。为抢抓用好东西部扶贫协作机遇,深挖合作潜力,找准项目载体,切实加强区域合作,根据贵州省委、省政府安排,省扶贫办牵头组织开展对口帮扶城市产业研究。一是聚焦主题。聚焦产业研究的主题,重点深入研究7个帮扶城市与贵州8个市(州)在区位特征、资源禀赋、产业结构、市场互补、人力资源、政策支持等方面的优势和特点,搞清楚其加快结构调整的重点行业、具体企业,以及相关行业、企业的“短板”及需要的配套服务和产品,为开展精准对接、精准招商提供指导。二是借脑破题。为确保情况掌握得全、问题挖掘得深、原因分析得透、对策谋划得实,8个课题小组中有5个小组邀请了相关科研院校参与研究工作,一批省内外知名专家和学者积极参与,与小组成员共同提出研究成果。组织召开了东部帮扶城市产业结构研究报告评审会,聘请专家对8个研究报告初稿分别进行了评审论证。三是精准答题。产业研究报告紧扣8个市(州)和帮扶城市需求导向,深入分析东部帮扶城市未来几年产业转(移)出的方向、重点产业和企业,围绕园区共建、产业合作、产业孵化、旅游开发、招商引企、飞地经济发展等重点,初步明确了帮扶双方可合作推进的具体项目、可转移引进的企业以及重点对接事项,具有较强的目标性、指导性和可操作性。

  澳门对口帮扶从江脱贫攻坚模式。2018年5月,贵州省政府与澳门特别行政区政府、中央政府驻澳门联络办公室签署《扶贫合作框架协议》,澳门中联办和澳门特区政府将对口帮扶贵州深度贫困县———从江县,助力深度贫困地区脱贫攻坚。按照“教育医疗扶持一批、培训就业带动一批、结对帮扶带动一批、园区共建带动一批、产业发展带动一批、旅游发展带动一批”的思路,澳门从教育扶贫、医疗扶贫、旅游扶贫、劳务扶贫、外贸出口、展销会和文化交流、人才扶贫、捐助扶贫等方面,将帮助从江县实现7。23万贫困人口脱贫。截至2018年底,帮扶逐步上升到全省协作,已签署10个协议落实资金5200万元,援建的部分学校、医院等项目已陆续开工。

  贵州与东部协作城市产业合作尚存在一些亟待解决的问题,须引起各方重视,如过于注重直接脱贫效果,产业合作短期化特征明显,贫困地区被动“接受”多等等。

  相关对策建议

  进一步细化考核标准。发挥好考核“指挥棒”作用,提升贵州与东部结对城市产业合作的成效。完善有关产业合作质量与效益的指标设置。借鉴其他省市“飞地”的考核做法,增加有关引进企业土地集约化使用、高新技术企业引进比例、对本地优势产业“强基补链”实际效果等领域的考核。加大对考核成果的运用,完善奖惩,提升结对双方的工作主动性。

  明确帮扶长期规划。产业合作目前采取的“政府引导、市场主导”模式,是国家的一项可持续、“造血”式东西部扶贫协作的政策实践。建议尽早出台东西部长期协作意见,部署2020年后的对口帮扶工作,引导东部帮扶城市建立打持久战的心理预期。

  建立互利共赢合作机制。在政策允许范围内,鼓励结对双方在旅游托管、园区共建等领域大胆摸索、勇于创新,形成自己独特的共享体制机制模式。以园区共建为例,可借鉴其他省市“异地扶贫共建园区”经验做法,如股份合作模式、援建模式、产业招商模式等,在园区建设、招商、管理、运营、利益分配等领域积极开展体制机制创新,加快园区共建步伐,激发园区活力。最终,将帮扶城市的单方面付出逐步向共赢方向转变,增强帮扶城市的主动性和积极性。

  优化贫困地区营商环境。完善贫困地区基础设施建设,提升物流信息化水平,促进物流信息共享,有效降低物流成本。加大订单式厂房修建,满足帮扶企业多样化需求。提高对知识产权的保护力度。采取第三方评估形式,每年对帮扶企业进行对口招商营商环境问卷调查,根据结果查漏补缺,不断优化营商环境。

  提升贫困人口就业质量。加大对贫困人口的职业技能培训力度,引导贫困人口转变思想观念,树立自力更生意识。对引进的非劳动密集型企业,降低企业雇用贫困劳动力的比例限制,为企业“减负”。把产业链延伸作为增加就业岗位的根本途径,继续通过“三变”改革拓宽贫困人口受惠渠道。

  明确产业合作重点方向。贵州与东部扶贫产业合作应重点瞄准以下方向:一是各市州要明确各帮扶方可转移的产业目录,实现精准承接;二是要针对贵州优势产业,如山地高效农业、旅游业、大数据产业等进行“深耕细作”式产业合作,把重点放在双方优势产业的产业链对接融合上,实现贵州优势产业的“强基补链”、转型升级;三是要关注对贵州市场、区位、资源、政策有需求的帮扶企业的招商。

  进一步加强东西部扶贫协作

  一是聚焦帮扶工作重点,推动东西部扶贫协作工作帮在“刀刃”上。帮扶双方应重视产业合作重点方向的选取,发挥各自特色优势。通过深入研究帮扶提供方的优势领域,以及受帮扶方最急需的领域,选择双方融合度比较高的少数领域进行重点帮扶,把有限资源集中在“刀刃”上。

  二是重视能力建设考评,提升“造血”能力。受帮扶方最需要什么?显然是“造血”能力。“造血”的核心是能力建设、市场空间创造等。而市场空间受市场规律影响,双方可操作的空间有限。因此,能力建设应成为东西部扶贫协作的重点,包括人才能力建设、产业竞争力建设等。

  三是考核指标的设置应以结果为导向。特色农产品是贵州优势产业,寻求东部更大市场是合理的选择。“开设特产店”是贵州省出台的考核标准,但由于只考核有没有设店,不考核“黔货出山”的成效,没有以结果为导向,导致工作效果不好。同样,对帮扶贫困人口的工作,考核指标的设置也应以结果为导向,特别是要加大对拓宽贫困人口受惠渠道的考核。

  四是梳理东西部扶贫协作工作存在的形式主义,开列负面活动清单。通过梳理目前帮扶工作中存在的一些形式主义行为,特别是那些违背市场规律的行为,不仅能让东西部扶贫协作双方知道哪些工作是不被鼓励的,也有利于推动东西部扶贫协作工作更加实事求是。

  五是转变政策引导方向,变单向“输血”为互惠共赢。东西部扶贫协作不应是单方面地为完成帮扶任务而帮扶,应走互惠互利、协同发展的模式,应充分利用市场规律。在政策引导方面,逐步向引导双方互惠合作的方向转变。

  六是鼓励东西部扶贫协作双方根据东西部扶贫协作工作的不同发展阶段,制定不同的帮扶目标、重点及模式。在制定帮扶规划时,应考虑2020年后的问题及需求,这不仅有利于东西部扶贫协作双方明确各自在不同阶段的责任与义务,也有利于聚焦工作重点,适应时代发展的需要。

  七是帮扶双方应共同努力完善产业合作中的市场机制。受帮扶方应该做全自身能做的,比如政策优惠、降低成本、改善营商环境等。东部城市也应加大引导力度,从而促进产业转移承接工作。用制度、政治优势加快产业转移这个过程,弥补市场机制存在的不足,如时间慢、贫困地区的边缘化等。

  八是在产业发展方面,鼓励双方加强对受帮扶地本土企业孵化的支持。产业发展是一个渐进的过程,目前在贵州发展比较好的、通过东西部扶贫协作渠道引进的企业,基本都是依赖贵州本地资源或本地市场发展的企业,这类企业的总部一般在外地,在贵州发展的分公司很难“走出去”。要改变这一状况,贵州省需要加大对本土企业特别是科技创新型企业的培育力度,帮扶提供方可在自身有优势的孵化器、科技人才及资金等方面向其提供必要的帮扶。

  九是在人才帮扶方面,应重点加强对受帮扶地能留得住的高层次人才的培养。由于受帮扶地的经济发展相对落后,企事业单位特别是企业高层次人才流失的可能性较大,这就要求把有限的高层次人才培养帮扶资金及机会向能留下来的岗位及人才倾斜。其中,干部队伍的培训及交流应是重中之重,这不仅因为干部队伍的流动性相对较小,而且,干部队伍整体素质的提升有利于推动当地经济的发展,进而有利于吸引其他各类人才。另外,学校教育及医疗方面也有较大的帮扶空间,而企业人才的培育一般应交给市场,不宜进行过多的行政干预。

  拓展跨区域产业合作 深化产业园区共建

  一是“资源—产业 (技术)”对接的产业合作模式。发挥被帮扶地区在特色农产品、能源电力、矿产、旅游等方面的资源优势和对口城市的产业、技术优势,积极引导对口城市企业到被帮扶地区投资兴业、开发项目。“农业资源—产业(技术)”的优势对接,壮大贵州特色农产品基地建设、农副产品深加工业以及中药材生产与加工等。“电(力)能(源)资源—产业(技术)”的优势对接,发展能耗成本高的新兴行业。“矿产资源—产业(技术)”的优势对接,吸引以原材料生产布局为导向的企业落户。后仍可挖掘贵州在矿产资源的优势,利用外部技术、产业优势发展化工、冶金、有色、建材等具有原材料地域优势的产业。“旅游资源—产业”的优势对接,利用对口城市在资金、旅游项目开发、旅游服务管理等方面的优势,合作开发旅游资源,发展旅游文娱项目、旅游康养项目、乡村旅游项目等,拓展贵州旅游新业态。

  二是“劳动力—产业”对接的产业合作模式。贵州省具有劳动力资源丰富、人力成本较低的优势,而东部地区劳动密集型企业有产业转移的需求,积极引导东部地区对口城市劳动密集型产业向贵州省内转移,是东西部扶贫协作城市间开展产业协作、实现精准扶贫的有效形式。

  三是“市场—产业”对接的产业合作模式。贵州省与东部地区存在发展阶段和市场开发程度的差异,某些产品在东部地区市场趋于饱和,而在贵州省则市场需求旺盛,所以可将贵州的市场需求与对口城市的产业优势相结合,鼓励相关省外企业投资办厂、扎根贵州,开拓面向贵州本地乃至西南地区市场需求的产业。

  四是“产业—市场”对接的产业合作模式。充分发挥贵州在特色产品、旅游业等领域的产业优势,借助东西部扶贫协作的合作平台,扩大贵州商品、旅游业在对口城市乃至华东地区、华南地区的市场占有率,扩展产业发展空间,发展壮大贵州省的特色优势产业规模。

  五是“市场—市场”对接的产业合作模式。发挥东西部扶贫协作城市双方的资源和产业优势,加大产业合作的力度,实现资源共享、优势互补,共同拓展双方市场。此类产业合作模式比较典型的是旅游业的合作,互为旅游目的地进行宣传促销活动,支持和鼓励当地旅行社销售对方旅游产品和线路。

  六是“产业—资本”对接的产业合作模式。对于贵州省内产品竞争力不强、经营遇到困难,或技术实力弱、产业规模小、发展遇到“瓶颈”的企业,应积极利用对口城市或省外企业在资金、技术、管理和营销等方面的产业优势,引导省外具有一定实力的产业资本,对此类落后企业进行并购整合,推动省内企业改进技术、提高效能、扩大规模,从而迸发新的生机和活力,促进被帮扶地区相关产业提档升级。

  七是“产业—金融”对接的产业合作模式。贵州省作为欠发达地区,资金缺乏、融资困难是企业发展普遍遇到的问题。利用对口城市在金融领域的支持,促进被帮扶地区的产业发展,也是东西部扶贫协作产业协作对接应重视的有效形式。产业与金融对接的合作模式有相当大的潜力和空间,需东西部扶贫协作双方共同挖掘,成功经验可在全省东西部扶贫协作工作中进行推广。

  八是“产业—产业”对接的产业链合作模式。产业优势互补的产业链合作是深化东西部扶贫协作产业协作水平、提升产业合作层级的重要途径。东部地区产业体系完善、科技水平高,贵州省在加快改造提升传统产业、大力发展战略性新兴产业和高新技术产业的过程中,应与其加大产业链合作,以龙头企业和重点项目培育主导产业集群。借助东西部扶贫协作的合作平台,在把握产业发展趋势及产业链条延伸方向的基础上,开展“建链”“补链”“强链”招商工作。围绕重点项目和产业基地建设,对贵州省所确定的战略性新兴产业 “建链”,大力引进龙头企业及其相关上下游配套企业,推进大数据及集成电路产业链、道地特色药材开发利用产业链、特色优势新材料产业链、特色装备产业链、新能源产业链等建设;围绕化工、冶金、有色等传统产业,对优势产业环节“强链”,改造提升,强化自身优势;对缺失、薄弱产业环节“补链”,延伸做大,带动产业集群发展。这种模式的产业合作潜力巨大,利用好可以为东西部产业协作开拓更广阔的空间,推动贵州传统优势产业、新兴战略性产业的高端化、集群化。

  探索更加紧密的共建共赢的产业园区合作模式

  合作共建产业园区是加强产业协作、推动产业转移、促进区域协调发展的有效途径。近年来,这一合作形式在长江三角洲、珠江三角洲诸省普遍推行,出台了相应的政策规范。

  作为东西部扶贫协作产业协作的重要平台和抓手,贵州省除个别市州外,各市州与对口城市合作共建产业园区的工作还处于起步和探索阶段,存在合作关系不够紧密、合作内涵较为单一、合作层次较浅、激励机制不足等问题。各市州应利用好东西部扶贫协作的平台和机遇,深入了解对口城市在合作共建产业园区方面的诉求,积极探索适合双方特点和发展要求的合作共建模式。从全国的情况来看,园区合作共建的模式多样,其中的利益机制、组织机制、运作机制等并无固定的规范,取决于双方的合作意愿和现实条件,模式成功与否的关键在于能否形成紧密的互利共赢的合作机制。通过调研和分析,以下三种园区合作共建模式可供贵州省各市州借鉴或推广。

  援建模式。被帮扶市州划出一片园区,并提供相应政策支持,将其交由对口城市总体负责园区的开发建设。对口城市选择具有园区开发经验的实力企业,利用其资金、人才、招商、管理等方面的优势,与被帮扶市州共同谋划园区规划,并总揽园区开发建设、招商引资和运营管理工作。

  股份合作模式。被帮扶市州划定某一合作共建园区,与对口城市合资成立园区开发股份公司,统一负责园区规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作,收益按双方股本比例分成。

  产业招商模式。被帮扶市州在现有开发区内划出一块园区,全权委托给对口城市相关部门,由其面向对口城市企业开展招商和产业转移工作,或者其利用自身招商经验和资源,面向全国进行项目招商。为改变目前贵州多数园区的合作仅为协助招商的松散合作形式,按照国内其他地区的成功经验,应建立相应的利益激励机制,签订协议将入园企业产生的一定比例地方税收给予受托方,以实现互利共赢。

 

  (课题组成员:吴大华、刘杜若、黄景贤、宋迎昌、林玲、罗以洪、罗艳、周欢、娄伟、柳一桥、盛广耀、梁艳菊、游建民。项目支撑来自贵州省发展和改革委员会2018年第一批省级基本建设前期工作经费课题“对口帮扶城市的产业结构与资源研究”)

作者简介

姓名:东西部扶贫协作问题研究课题组 工作单位:

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