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李志萌:创新长江经济带生态补偿机制
2019年04月02日 10:59 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:李志萌 字号

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  实施长江生态环境系统性保护修复,打好长江保护修复攻坚战,是促进长江流域协调发展,推动长江经济带高质量、可持续发展的基础。创新生态补偿机制,完善流域生态补偿,是强化共抓大保护,有效平衡生态保护义务与受益权不对称的重要手段,是推动长江山水林田湖草系统性修复保护、生态环境协同治理,解决区域经济社会失衡,促进长江流域共建共享,实现长江经济带生态环境保护与经济社会和谐共生的迫切需要。

  第一,建立“生态共同体”理念下的流域生态补偿。长期以来,受制于行政分割,长江全流域11个省市之间开发与保护不协调、上下游利益诉求不一致等问题突出,流域的整体性保护不足,破碎化、生态系统退化趋势在加剧,直接影响长江承载能力和发展潜力。由此,要从生态系统整体性和长江流域系统性着眼,统筹山水林田湖草等生态要素,按照主体功能区定位和空间管控单元,实施好生态修复和环境保护工程,增强全流域发展的整体性、科学性和可持续性。

  在生态共同体理念下,将上中下游之间主体各方的利益、责任、义务统一起来,形成“一荣俱荣、一损俱损”共生共荣的意识,共同保护好长江生态宝库,协同流域水环境治理。共同体成员应根据自身的生态功能定位,协同合作开展长江全流域生态修复,逐步发挥山水林田湖草的综合生态效益,保护和改善流域生态服务功能,提高发展的综合承载力,为长江经济带的可持续发展预留空间,探索出一条上中下游优势互补、资源节约集约、高质量的区域发展新路。

  第二,从长江生态环境系统性保护全局出发,推动区域合作与利益协调。长江流域生态补偿涉及保护区和受益区双方。保护区范围的界定、补偿标准及其生态价值的评估、因保护生态环境可能导致的经济损失、受益区受益的价值量确定、双方赔偿与补偿平台的建设等,要根据长江经济带流域生态补偿试点实际,客观、公正地进行评判与实施。

  明确生态补偿机制的重点领域,开展试点建设。统筹建立健全长江经济带省际间市场化、多元化的横向生态补偿。明确自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等方面的生态补偿重点,探索不同类型的试点建设。借鉴新安江流域的水环境补偿,以及省内流域试点补偿实践经验和做法,探索流域生态的补偿新机制。

  创新补偿资金使用方式,采取多形式的“反哺”。加大财政直接补偿,重点向长江经济带禁止开发区、限制开发区和上游地区倾斜,通过建立“长江流域生态补偿基金”、生态产品的政府购买等系列措施,加大生态功能区的生态保护和生态产品价值补偿。通过区域合作与利益调整,促成经济发达下游区域优质企业,面向上中游吸收股权或债权投资,建立企业产业链或供应链等,以多种共赢形式在流域内打造生态利益与经济利益共同体。

  第三,形成生态补偿保护多元化的制度保障。长江经济带生态补偿的落实,关键是如何完善长江流域保护和治理多元化投入机制,健全上下联动协同治理的工作格局,提升中央对地方、流域上下游间的生态补偿效益;实现长江经济带森林、草原、湿地等重点领域,以及禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖的目标。建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资机制,包括政府转移支付和补贴、受益企业和机构支付、民间公益组织和社会捐助等。除资金补偿外,采取资源税、绿色产业带动等多种方式,促进流域上游及生态功能重点区域经济社会的发展。研究实行绿色信贷、环境污染责任保险政策,探索排污权抵押等融资模式,稳定生态环保PPP项目收入来源及预期,加大政府购买服务力度,充分利用市场,积极推进水权、排污权、碳排放权交易试点工作等,吸引和撬动更多社会资本参与长江经济带的保护与发展。建立流域生态补偿实施效果评价机制,强化生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单的“三线一单”硬约束,以生态环境质量改善为核心,根据生态功能类型和重要性实施精准考核,形成绩效管理与考核奖惩并行。

  第四,增强受偿地区生态产品生产能力,实现共赢发展。长江上游江河源头地区、中部蓄滞洪区及湿地、森林等生态功能区,是生态产品最大的产出和供给区域,也是贫困集中地区,对其实施生态补偿是长江经济带生态补偿机制的核心内容,也是脱贫攻坚的重要抓手。通过生态补偿能有效避免因开发的破坏而导致的生态退化,实现“养山、护水”就业增收,强化公众参与,将“输血”与“造血”结合,实现生态系统的持续健康发展,满足人们对美好生活的需求。形成生态产品价值实现机制。通过生态补偿增强保护区生态产品的产出能力,更好地维系生态安全,保障生态调节功能,提供人居环境的自然产品;通过水权交易、森林碳汇市场化等手段,实现自然资源资产的资本化和增值机制;通过节能、降耗、减排,减少对矿物、能源、水及其他生态资源的耗费,包括它们在生产有机食品、绿色农产品、生态工业品中的消耗,有效满足人们对生态产品的需求,促成消除贫困和维护良好环境之间的良性循环。

  (本文系国家社科基金项目“绿色长江经济带生态环保一体化与政策协调机制研究”(16BJL072)、江西省经济社会招标课题“打造水美岸美产业美的长江‘最美岸线’的政策机制研究”(18ZD04)阶段性成果)

  (作者系江西省社会科学院发展战略研究所所长、研究员)

作者简介

姓名:李志萌 工作单位:江西省社会科学院发展战略研究所

职务:所长 职称:研究员

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