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汪全胜:重要条款单独表决的操作机制析论 ——基于修正后《立法法》第41条的考察
2019年09月20日 09:31 来源:《学习与探索》(哈尔滨)2018年第12期 作者:汪全胜 字号
关键词:重要条款/单独表决/整体表决/审议/运作程序/《立法法》第41条

内容摘要:

关键词:重要条款/单独表决/整体表决/审议/运作程序/《立法法》第41条

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  内容提要:2015年修订的《立法法》第41条规定的“重要条款单独表决”是立法表决程序的精细化发展,即实行“单独表决在先,整体表决在后”的法案表决过程。单独表决针对的是个别意见分歧较大的重要条款,通常表决有两种结果:一是重要条款表决不通过,即从法律文本中删除该条款;二是重要条款表决通过,法律文本整体表决也通过,则法案即通过。在实践运作中,重要条款单独表决的提议主体是常委会组成人员十人以上的联名、法律委员会与其他专门委员会、常委会法制工作委员会;受理与决定主体在全国人大常委会是委员长会议,在地方人大常委会是主任会议;表决主体是人大常委会委员,表决时间是在审议后提交表决稿时才进行表决,表决通过的法定人数是参与表决主体的过半数。相对于“直接单独表决”,我国应建立科学的“选择性单独表决”方式,以实现立法的科学性与民主性。 

  关 键 词:重要条款/单独表决/整体表决/审议/运作程序/《立法法》第41条

  标题注释:国家社会科学基金规划一般项目“地方立法的精细化研究”(17BFX162)。

  作者简介:汪全胜(1968- ),山东大学威海法学院院长,教授、博士生导师。威海 264209

  2014年10月党的十八届四中全会报告中提出,要完善法案表决程序,建议对重要条款进行单独表决。2015年3月15日第十二届全国人大五次会议对实施十五年之久的《立法法》进行了全面修改,在其第41条中增加了两款规定,对全国人大常委会立法中的法律表决程序进行了完善,增加了“重要条款可以单独表决”的内容,这是我国立法程序尤其是立法表决程序的精细化发展,是实现科学立法的基本保证。但在实践操作中,对如何理解《立法法》修正案中第41条中规定的“重要条款单独表决”、如何实施“重要条款单独表决”、它的适用范围有多大等问题存在一些认识与实践操作困境,有必要进行更加深入的探讨。

  一、法案表决方式精细化转换的理据

  通常狭义的立法程序是指从法案到法的过程,包括法案的提出、审议、表决通过以及公布四个环节。法案表决程序是其中重要的环节。法案表决是指享有立法权的主体通过行使表决权,决定法案是否获得通过的专门活动,它决定着法案的命运,即决定着法案能否成为法。法案表决方式是立法权主体行使表决权的方式、方法。法案表决方式依不同的标准有不同的类型,如以是否明确表决者的态度为标准,可将法案表决方式分为公开表决与秘密表决两种;①以是否一次性表明对法案的态度为标准,可将法案表决方式分为整体表决与逐步表决。这里的法案表决方式就是从这个角度而言的。

  整体表决是立法机关有表决权的主体对审议后的法案整体地、一次性地表达赞成、弃权、反对的态度;根据表达票数明确法案是否通过、是否能够完成从法案到法的转变。逐步表决,又分为逐章、逐节、逐条表决的类型,但通常用的是逐条表决,是表决权主体对法案的部分内容表明赞成、弃权或反对的态度,最后还需要就整个法案进行表决,也就是说实行逐步表决时,它不能决定整个法案的结果,原则上逐步表决在先、整体表决在后,整体表决才能决定法案的最终结果。

  我国现行法律制度对法案表决方式有规定吗?现行宪法第64条②没有明确法案的表决方式,只是明确了法案通过的法定人数;《全国人民代表大会议事规则》第52条、第53条同样规定了法案通过的法定人数以及表决法案的投票方式,并没有明确实施整体表决;《全国人民代表大会常务委员会议事规则》有一个突破规定:“将付表决的议案,有修正案的,先表决修正案。”因为议案的范围比法案广,涉及法律修正案的,当然也是先行表决法律修正案。法律修正案也是法律案的一部分,法律修正案的表决相对于整个法律案的表决,自然是部分的也就是逐步表决,但这个逐步表决采用的是否是逐条表决,还有法律修正案表决之后,是否需要对整个法律案进行表决,该规则并没有明确。2000年的《立法法》第22条和第40条③虽然没有明确规定“整体表决”的方式,但从这两个条文的实际操作方式来看,实际明确了全国人大及其常委会的法案整体表决方式。2015年我国《立法法》修正,在其第41条增加了两款内容,即该条的第2款、第3款,④规定了在整体表决之前,可以先就“个别意见分歧较大的”重要条款单独表决。

  在我国全国人大及其常委会的立法实践中都是采取的“整体表决”方式,这也是世界上绝大多数国家法案通过的最常用方式。为什么都实行整体表决呢?有学者认为,“在立法实践中,交付表决的法律案都是在审议过程中各方面的意见分歧基本得到协调的法律案。如果各方意见分歧大,则该法律案不被交付表决。”[1]整体表决省事、高效,节省时间,但是整体表决可能会出现这样两种情况:一是对法案的部分条文有意见、有分歧,但表决权主体认为整个法案总体是好的,还是表决通过。这种情形最为常见,我国全国人大及其常委会通过的法律案多是如此。二是对法案的部分条文有意见、有分歧,从而影响对法案的整体判断,导致整个法案表决未能通过。对于第一种情形,因为有个别内容与条文有分歧,也会导致法律在实施过程中留下隐患,一些重要条文不具有可操作性、不具有合理性,就会造成法律的实施困境;同时因为重要条款的争议与分歧,在法律适用过程中就难以把握立法意图,从而会对整个法律的实施产生重要影响,就会导致法律的实施效果不理想。对于第二种情形,因为个别条款的争议与分歧,可能会延误重要法律法规的出台,耽误法律法规发挥作用的时机。据有关资料记载,1989年10月31日七届全国人大常委会在审议《中华人民共和国居民委员会组织法》后拟交付表决前,有常委会组成人员对该法案的一个条款提出了不同意见,在实行整体表决时,因很多人大常委会组成人员投了反对票或弃权票,从而导致该法案未过多半数而没能通过[2]。还有如2009年10月全国人大常委会在审议《国家赔偿法修正案(草案)》时,因对该修正案的刑事赔偿范围的个别条款存在争议,而使得该法推迟半年以后才修改通过[3]。

  现代社会利益多元,人民代表代表不同阶层、不同群体的利益,法案能取得“一致意见”,从而实现整体表决的“全票通过”的情形较少。以上整体表决的两种情形,不论是“顾全大局”的赞成而通过法案,还是因“一叶障目”而对法案投反对票或弃权票,都没能充分反映投票人的真实意愿,民主立法还应该进一步推动。2015年《立法法》修正案对个别意见分歧较大的重要条款实行单独表决的制度,虽然是一种细节上修改,但反映了我国立法的精细化水平,也具有重大的创新意义,“不仅实现了立法程序上的公平正义,也实现了实体上的公平正义。”[4]

作者简介

姓名:汪全胜 工作单位:山东大学

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