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中国区域经济发展70年的回顾和展望
2019年08月10日 09:09 来源:《中国经济学人(英文版)》2019年04期 作者:石碧华 字号

内容摘要:

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  摘要:新中国成立以来,中国的区域发展战略经历了改革开放前的均衡发展,以及改革开放以来由非均衡发展到协调发展三个阶段的转变,既一脉相承又各有侧重,表现出鲜明的时代特征与阶段性特点,为推动中国区域经济发展积累了宝贵经验。回顾和总结70年来中国区域经济发展的演变历程和历史特征,对新时期推进区域协调发展具有重要的理论和现实意义。实践表明,在区域发展战略选择上要着重处理好效率与公平、政府与市场、均衡与非均衡、中央与地方四个方面的关系。总的来说,新中国成立以来,特别是改革开放以后,中国的区域经济发展取得了令人瞩目的成就,各地区发展态势良好,区域协调发展取得明显成效,但区域发展不平衡不充分的问题依然突出。面向新时代,要以习近平中国特色社会主义思想为指导,深入实施区域协调发展战略,推动形成基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当的区域协调发展新格局。

  关键词:均衡;非均衡;区域协调发展

  作者简介:石碧华,中国社会科学院工业经济研究所副研究员。

  新中国成立70年,中国的区域经济发展经历了两个时期。前30年是高度集中的计划经济体制,区域经济发展主要由国家重工业发展战略所推动,采取的是均衡发展战略。国家建设和投资的重点在内陆地区。改革开放以后,在邓小平建设有中国特色的社会主义理论的指导下,中国开始实施向东倾斜的非均衡发展战略,从而促进了沿海经济的高速增长和繁荣。20世纪90年代以来,随着我国区域差距的不断扩大,我国的区域发展战略开始由非均衡转向协调发展阶段,国家相继提出了西部大开发、振兴东北、中部崛起和东部率先发展等战略,区域空间布局趋于均衡。特别是党的十八大以来,国家在全面实施“四大板块”的区域发展总体战略基础上,重点实施了“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带建设三大战略,取得明显成效,区域发展协调性增强。但同时,区域经济发展中不平衡不充分问题也越来越突出,如区域差距依然较大,区域发展分化现象逐渐显现,空间开发无序问题仍较严重,促进区域协调发展的体制机制还不健全等等。这些问题的长期存在迫切要求进一步创新和完善区域发展战略,促进区域协调发展仍将是我国区域发展战略的重心。党的十九大报告从我国区域发展新形势和社会主要矛盾变化的新要求出发,首次明确提出要实施区域协调发展战略,不仅具有充分的科学依据,而且也是对区域发展战略,特别是党的十八大以来区域协调发展理论和实践的全面概括和高度提升,是新时代推动我国区域发展的重大战略部署和行动指南。

  一、改革开放以前的均衡发展阶段(1949~1978年)

  为了解决旧中国遗留下来的地方经济发展不平衡问题以及出于国防安全的考虑,改革开放以前中国的区域经济发展基本上采取的是均衡的发展战略,国家投资建设的重点在内地,这对区域经济布局产生了重要影响,推动了工业、交通布局由沿海向内地拓展。通过两次大规模的战略西移,奠定了中西部地区工业化的物质基础,保证了边疆社会稳定,维护了民族团结和国家统一。

  1.发展历程

  从1949年到1978年,国家投资的地区布局经历了两次大规模的“西进”:

  (1)156项工程建设时期(1949~1963年)。经过三年的恢复时期,1953年开始实施的“一五”计划,确立了以重工业优先发展为主导的新中国工业化的发展方向。由苏联援助建设的“156项工程”,是我国“一五”时期(1953~1957年)工业建设的中心。156项工程主要是重工业项目,这些项目建设的主要目的是为我国建立比较完整的基础工业体系和国防工业体系,以奠定新中国工业化的初步基础。以156个建设项目为中心的工业建设到1957年取得了前所未有的成就。

  在156项工程的分布中,中央政府根据区域均衡发展、资源分布、重点发展内地工业及充分考虑国防安全等建设原则,确定了工业化建设的区域布点安排。从全国看,156项工程,主要配置在东北地区、中部地区和西部地区。根据当时沿海与内地的划分,150个施工项目中内地安排了118项,约占全部项目的79%,沿海地区只占约21%。

  “一五”期间156项工程分布虽然比较分散,但这些项目大多配置在原来发展基础较好的大中城市。156项工程主要成组分布在新兴工业区、核心城市和重要的配套城市中。其中,在18个重点城市里布点了88项。同期,为156项工程配套的694个限额工业项目也以城市为基地开工建设。到1957年,新中国先后建成了以大中城市为核心的8大工业区。

  以156项工程为中心的大规模经济建设,初步奠定了中国工业化发展的基础。在这个时期,中西部地区迅速建成了一批工业城市,尤其是重型工业城市及综合性工业城市。这些工业城市及工业区在内陆地区形成了若干个具有区域性乃至全国性的“增长极”,这就为未来中西部地区工业化与城市化的持续发展构建了较为坚实的基地和载体。

  (2)三线建设时期(1964~1978年)。根据中共中央的部署,“三线建设的目标,是要采取多快好省的方法,在纵深地区,即在西南和西北地区(包括湘西、鄂西、豫西)建立一个比较完整的工业体系”。三线建设是中国经济史上又一次大规模的工业迁移过程,也是我国中西部地区工业化的重要助推器。

  长达十几年的三线建设出现了两次高潮。1964~1966年以大西南为重点的三线建设是第一次高潮,也是三线建设的初期阶段。1969~1972年是三线建设的第二次高潮,三线建设的多数项目都是在这一时期投入或建成的。1964年到1978年的三线建设,使中西部地区的经济实力显著增强。许多工业产品的生产能力从无到有,均有不同程度的增长。随着一大批国家重点建设项目和大小三线建设企业的兴建、迁建,不仅直接带动了中西部地区基础工业的发展,而且使中西部地区的工业结构逐步趋于合理,对于改变中西部地区的工业布局和推动地区社会经济发展具有至关重要的推动作用。由于三线建设奠定了较好的物质技术基础,中西部地区工业生产在“文革”的动乱年代仍然取得了较快的发展。

  三线建设时期,由于人们的认识水平和当时的国内外环境等主、客观原因,三线建设的布局以国防为原则,取代了经济原则,存在许多片面性。三线建设的新项目、大项目,都要按照“分散、靠山、隐蔽”的原则选址建设,使得当时的项目建设大都远离城市、远离交通要道、布点分散,造成交通不便、信息闭塞,加之许多项目彼此孤立,互不配套,致使许多项目的生产能力难以正常发挥,出现投资大,效益低;大企业,小社会;军工为主,孤立发展,缺乏联动等不良后果。从“七五”计划开始中央决定对三线企业进行调整和搬迁。由于各种问题的存在,三线企业在中西部经济发展中的作用大打折扣。

  2。主要成就与特点

  由于中国的计划经济不是建立在资本主义经济高度发达基础之上的,因此计划经济体制所面临的任务主要是如何加快工业化,即解决工业化的资金问题、优先发展重工业问题、城市化问题。计划经济的上述任务,在一定程度上使得计划经济本身的作用不是体现在能否准确地计算社会生产与需求之间的平衡和资源的最佳配置,而是表现为最大限度地动员社会资源,加速工业化步伐,实现赶超战略[武力:《中国计划经济的重新审视与评价》,《当代中国史研究》2003年第4期。]。区域非均衡发展战略的实施奠定了内地工业的发展基础,有效地改善了内地与沿海发展不平衡状况。计划经济时期,我国工业发展的成就正如叶剑英1979年在代表中共中央的讲话中指出:“我们在旧中国遗留下来的‘一穷二白’的基础上,建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。”“目前,全国工业企业达到三十五万个,(仅)全民所有制企业的固定资产达到三千二百亿元,相当于旧中国近百年积累起来的工业固定资产的二十五倍。从我们完成国民经济恢复任务的一九五二年算起,到一九七八年,我国工业发展尽管有过几次起落,平均每年的增长速度仍然达到百分之十一点二。”[叶剑英:《在庆祝中华人民共和国成立三十年大会的讲话》,《人民日报》1979年9月30日。]

  计划经济体制下,中央政府集人、财、物的调控权和支配权于一身,为国家资源配置的唯一经济主体。中央政府的经济决策和行为主要是为了国家利益,这虽然有利于集中财力,从“全国一盘棋”出发,统筹规划区域发展,但由于其否定地方、企业的利益主体地位、否定市场机制的作用,地方政府与企业的积极性得不到发挥。因此,区域均衡的战略目标很难最终实现。总的来说,计划经济时期区域发展具有以下特点:

  第一,片面追求区域均衡目标。从整个生产力布局来看,片面强调区域平衡发展,国家在投资的地区分配和项目选取上,过分强调缩小地区差距,有时甚至采取“一平二调”的超经济强制措施。应该说,这种均衡战略对于改变中西部的极端落后状况有明显作用,在一定程度上缓解了区域经济的不平衡状况,在内地建立了一批初具规模、行业较为齐全的工业基地,这在当时的历史条件下,具有重要的战略意义和经济意义。但由于忽视了生产力布局的效率原则,抑制了沿海地区既有工业优势的有效发挥,从而影响了整个宏观经济效果。这种忽视效率的均衡目标必然导致一种低水平的平衡发展。

  第二,形成高度垂直的区域分工结构。由于实行高度集中的指令性计划管理模式,区域的一切经济活动都是由国家计划予以安排,地方没有或基本上没有自主权。因此,区域经济的组织和运行以垂直分工体系为主,各地区自成体系,区域间的横向联系很微弱。区域与区域之间实际上是地方政府之间的纯行政性的区际关系,是一种以中央政府为中介的纵向的间接关系。在全国的总棋盘上,由于地方没有自己独立的经济利益,所以在经济发展中缺乏积极性。中央与地方、地方与地方之间的矛盾与冲突也被暂时掩盖起来了。

  第三,强调区域发展自成体系。在均衡发展目标的指导下,全国实行工业扩散方针,鼓励一切有条件的省和自治区发展独立自主的工业体系,鼓励一切有条件的行政地区和县发展五小工业。各地区搞“大而全”“小而全”,形成高度雷同的地区经济产业结构,彼此在低水平上重复生产、重复建设,造成地区优势难以发挥,区域间基本上没有形成合理的、有效率的分工格局。从1958年起,中央曾经以行政区划为基础划分为七个经济协作区:东北、华北、西北、西南、华东、华中和华南(1961年华中和华南合并为中南区,全国形成六大经济区),并设立专门机构负责协调区内各省间的经济联系,组织各种经济协作,在一定程度上推进了我国区域分工与合作的发展。但是由于高度集中的计划管理体制以纵向联系为主,横向的区域分工合作难以顺利开展,全国经济发展缓慢。

  二、改革开放初期的区域非均衡发展阶段(1979~1990年)

  改革开放初期实施向东倾斜的区域非均衡发展战略具有时代必然性,既是对改革开放以前30年区域均衡发展战略的深刻反思,也是以邓小平为核心的中央提出的“两个大局”战略构想在区域发展中的具体实践。“两个大局”思想是一个有机联系的整体,第一个大局的着力点是让条件较好的地区先富起来,以便示范、带动和帮助其他地区。第二个大局的着力点是要缩小地区差距,最终实现共同富裕。实践证明,在当时的历史环境下实施区域非均衡发展战略是正确的,具有积极的作用,不仅促进东部率先发展,进而带动了整个国民经济发展水平的提高,而且推动了我国市场化改革的进程和全方位对外开放格局的形成;同时,也为实现第二大局的战略目标和实施区域协调发展战略提供了坚实的基础。

  1.理论基础

  这一阶段,特别是“七五”时期,中国的区域非均衡发展战略主要以“梯度发展理论”为核心。梯度发展战略以效率优先为基本指导思想,在理论上有两大突破:一是打破了片面强调均衡布局的传统布局模式,承认地区间发展非均衡的现实,强调遵循由非均衡到均衡的客观发展规律,从而使尊重客观规律和实事求是成为制定经济发展战略的首要出发点;二是强调集中资金和资源实行重点发展,同时在地区间形成产业结构转换的连续关系,从而使产业空间分布与地区经济互相联系,产业结构与产业布局相结合,经济发展与产业政策相结合,较好地反映了当时中国特定经济发展阶段的客观发展要求。改革开放初期,在计划经济向市场经济过渡的初始阶段,这种战略对促进我国经济发展的作用是巨大的。

  由于理论本身具有很大的局限性,20世纪80年代末到90年代初期,梯度发展战略受到严峻挑战。首先,在市场经济条件下,大量资本、技术、人才纷纷流向经济发展基础好、资本回报率高、市场发育程度高的东部地区,而东部地区对中西部地区的技术推移带动效应十分有限。区域差距拉大使落后地区陷入马太效应的恶性循环,地区间冲突日益激化。其次,中西部地区自身条件的不完善给梯度发展战略的实施增加了难度和阻力,中西部地区特别是西部地区的基础设施落后、资源开发严重滞后不仅阻碍了东部地区技术、经济的推移,而且影响了国民经济的发展后劲。因此,区域战略调整势在必行。特别是,针对区域总体差距不断扩大的现状,中国区域发展战略开始由非均衡发展转向协调发展。

  2。实践效果

  应该说,20世纪80年代以来,中国区域发展的宏观政策的演变是与国家改革开放政策的阶段性变化相匹配的。同时,由于我国在区域经济发展中实行非均衡发展战略,在中央实施分权的改革过程中,各地区获得的发展机会和发展条件是不一样的,这也是导致区域发展中一些问题的根源。

  1985年,国务院召开长江、珠江三角洲和闽南三角地区座谈会,明确提出了倾斜发展战略。在“七五”计划实施过程中,国家经济和改革政策发生了明显的向东倾斜,使东部地区呈现加速发展态势。“八五”时期虽有所调整,但依靠改革和率先利用市场机制发展起来的沿海经济带再次出现了增长的高潮。

  总的来说,这种倾斜政策主要体现在以下四个方面:(1)在东部地区相继建立了5个经济特区,14个沿海开放城市,260个沿海经济开发区,26个经济技术区,13个保税区及40个新技术开发区。这些地区不同程度地享有较大的财政、税收、投资决策权、外贸自主权、利用外资审批权等方面的特殊权限。(2)加大对东部沿海地区的投资。“六五”期间,国家投向各个地区的基本建设基金中,东部占了42.71%,中、西部分别占36.74%和20.55%。整个“七五”计划的固定资产投资中,东部占56.5%,中部占28.8%,西部占14.7%。随着投资体制改革的深入,投资主体逐渐多元化,国家在外资外贸政策上,增加了沿海地区的外汇使用额度和外汇贷款。1984~1990年东、中、西三大地带占吸收外资总额的比重分别为88.2%,6.0%,和5.8%。(3)财政体制改革也使东部受惠很多。80年代的财政包干制,一省一率,一省一额,地方财政上缴比重省际差别较大。1994年财政体制确定的中央对地方财政转移支付制度,包括中央对地方税收返还和专项补助两项内容。中央对地方税收返还是根据1993年地方财政的既得利益来决定返还基数,并且与各地区消费税、增值税的增长挂钩,即各地区增值税、消费税每增长1%,中央对地方税收返还就在基数基础上增长0.3%,这意味着中央对地方税收返还并没有改变原有的财政资金在各地区的不公平分配格局[黄肖广:财政体制改革与地方保护主义”《经济研究》1996年第2期。]。(4)价格政策上,我国农产品、能源、原材料等基础产品的价格相对于加工产品仍偏低,行业收益的不平衡意味着地区收益差异,因此,价格政策对以加工业为主的沿海地区优惠。不合理的价格体系也造成的事实上的产业倾斜。由于中央政策的倾斜,东部从中得到了巨额的无形投入,1985年到1992年,东部仅由于其工业企业享受税收减免等优惠政策,相对于中西部所得的优惠,就由19亿元增加到225亿元,年均增加30亿元,比1992年新疆、青海、宁夏三省区工业企业上缴税收的总和(28.1亿元)还要多[周述实:“社会主义市场经济条件下我国东部与中西部区域经济关系的重构”,《社科纵横》,1995年第6期。]。

  从政策实施的效果来看,区域非均衡战略虽然没有达到预期的目标,但对促进当时区域经济发展发挥了积极作用。改革开放以来,国家简政放权的实施,强化了地区经济的利益和自主机制,各地区经济发展十分活跃,我国东、中、西部地区发展速度都很快,使区域经济成为国民经济快速增长的重要带动力量。特别是东部地区,凭借自身的优势和特殊政策优惠等条件,获得了更快的发展,从而进入了经济高速增长的轨道,也带动了全国的经济发展。但同时,这种非均衡发展在客观上也加剧了东西部发展的不平衡。1980~1994年,东中西三大地区年均增长率之比为10.69∶8.72∶8.08,东部地区的GDP年增长率为10.09%,比1953~1978年高4.34个百分点[历无畏:“中国区域经济发展政策分析”,《社会科学》,1998年第3期。]。在地区差距日益扩大的背景下,在地方利益推动下,以重复建设、重复引进为特征的地区经济结构趋同趋势明显。同时,改革措施的不完善导致地方保护主义与市场分割日益严重,区际利益冲突和贸易摩擦加剧。为此,20世纪90年代开始,中央对区域政策进行了重大调整。

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姓名:石碧华 工作单位:

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