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区位导向性产业政策的消费带动效应 ——以开发区政策为例的实证研究
2019年10月14日 09:03 来源:《中国社会科学》2018年第12期 作者:孙伟增 吴建峰 郑思齐 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  内容提要:

  作为中国工业化发展的排头兵,开发区政策能否带动城市居民消费活力的提升,成为实现工业化和城镇化协同发展的重要机制?利用省级开发区升级的政策冲击,使用双重差分模型对开发区政策的消费带动效应进行实证研究发现,开发区升级对于城市居民总消费、生活性消费、住房消费和子女受教育支出都具有显著的促进作用。这主要得益于开发区升级带来的生产力水平的提升,但在户籍制度更严格、流动人口购房限制更大以及社会和谐度偏低的城市,劳动力在城市里消费的意愿和能力相对较弱,内需难以扩大。

  关键词:

  区位导向性产业政策/开发区政策/开发区升级/消费带动效应/城镇化质量

  作者简介:

  孙伟增,中央财经大学经济学院副教授。北京 100081;吴建峰,复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副教授。上海 200433;郑思齐,清华大学建设管理系教授。北京 100084

  基金项目:

  本文为国家自然科学基金杰出青年基金项目“城镇发展与管理”(71625004)和国家自然科学基金面上项目“基于微观地理数据的区县重组的本地化效应研究”(71573054)阶段性成果。

 

  区位导向性政策(Place-based Policy)是国家通过政策优惠和补贴等方式推动地区经济发展、提升社会福利的重要政策手段。这些政策与具体区位“绑定”,强调政策与地方自身的自然禀赋和经济基础形成合力,共同推动产业集聚和人力资本外溢,从而带动经济增长。一般认为交通政策(Transportation Policy)、具有明显地方指向性的政府干预(Interventions to Strengthen Particular Places)和经济特区(Enterprise and Empowerment Zones)是最主要的三种区位导向性政策。①其中,经济特区是具有更明确经济增长目标的区位导向性产业政策,中国改革开放以来大规模的开发区建设就是其中的典型案例。开发区政策并不仅仅是一个空间位置上的存在,而是以开发区为载体的土地、基础设施、税收、能源、行政审批等优惠政策的集合。截至2006年,我国已经设立国家级和省级开发区1568个,遍布全国270多个地级及以上城市。许多开发区利用国家提供的优惠政策,充分发挥企业空间相互临近带来的集聚经济效应,取得了高效的经济产出,成为中国经济发展新的增长点。已有研究证明设立经济开发区能够提升本地区的地区生产总值、外商直接投资、生产效率和劳动力工资水平。②但如果开发区的选址决策不当,随着低廉地价和税收减免等诸多优惠政策的减弱,内在的市场机制逐渐取代政策外力,经济产出的增长速度会趋于平缓甚至下滑,这已经成为中国一些开发区面临的现实困境。

  从另一个角度看,以开发区为典型代表的区位导向性产业政策,不仅是推动地方经济增长的重要工具,同时也是中国城镇化和城市空间重构的重要载体。从最初单纯以经济产出为目标的各类工业园区,到强调产城融合的综合型产业新城,中国的开发区已经逐渐成为推动城镇化和实现城市体系结构转型的重要方式。但是,在这一过程中也出现了许多问题。由于城镇化制度环境的制约,或缺乏合理的规划与管理,一些地区的开发区或者产业新城在集聚产业的同时,忽视了消费和服务功能的完善,导致人口集聚力不足,甚至出现新城新区空心化现象,难以实现产城融合,也无法带动所在城市城镇化质量的提升。

  城市居民的消费活动是反映城镇化质量的一个重要方面,因此开发区的生产优势能否显著地带动城市居民消费活力的提升、推动服务业的发展,成为观察中国工业化与城镇化发展协调性的一个微观窗口。李强等指出:“开发区是我国城镇化推进中最具代表性的模式,是政府主导型城镇化的典型范例。通过开发区的建设,可以在较短时间内完成产业集中和人口聚集,实现城市地域空间和人口规模的跳跃性增长及产业结构转型”。③中国过去三十余年经济的高速增长得益于工业化进程的快速推进,但是城镇化滞后于工业化,经济增长过度依赖投资和出口,内需增长乏力,一直是中国经济所面临的结构性问题。④时隔三十多年,在2014年颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》以及2015年底再次召开的中央城市工作会议中,都特别强调要实现工业化和城镇化良性互动、促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一。作为中国工业化发展的排头兵,开发区这种具有更明确经济增长目标的产业政策是否能够成为实现工业化和城镇化协同发展的重要载体?这成为目前我国开发区发展以及未来转型过程中需要关注的核心问题。

  开发区政策在生产和消费两个方面的作用机制,又与中国目前地区竞争和财政激励的制度环境密切相关。⑤面对制造业部门较高的流动性,处于强大竞争压力下的地方政府会选择以廉价土地、补贴性基础设施和税收减免来吸引制造业企业进入本地的开发区,接受短期财政上的损失,以获得两个重要的好处:第一是这些制造业企业生产能力形成后,带来的长期稳定的增值税收入现金流;第二是制造业发展所带来的对本地服务业产品的需求,以及与之相关的营业税和土地出让等收入。其中第二点好处主要得益于生产力水平提升增加了劳动力的收入,同时可以吸引劳动力在该城市的集聚——消费者数量的增加和个人消费能力的提升是提高城市消费活力的关键。这一机制即本文将要讨论的消费带动效应。由于商业服务业(包括房地产业)生产的是面向本地居民的非贸易品及服务(Non-tradable Goods),流动性差,而地方政府基本垄断了本地商住用地的一级市场,因此地方政府就会通过“招拍挂”高价出让土地,提高其商住用地土地出让金收入(特别是在目前没有对住宅征收房地产税的情况下,地方政府就更加依赖这类用地一次性缴纳的土地出让金)。这意味着,开发区政策的消费带动效应,也会成为地方政府建设开发区及开发区选址决策中的重要考虑因素。

  尽管许多学者已经意识到开发区(或者是某个地区制造业的发展)在空间上会具有消费带动效应,⑥但迄今为止围绕开发区政策对消费活动影响方面的研究还非常少。首先,由于服务业的发展也可能会促进制造业生产力的提高,同时影响一个地区生产和消费活动的因素很可能是无法完全观测到的,因此在实证上会面临如何有效识别因果关系的挑战;其次,受到数据可得性的约束,往往很难同时获得生产和消费两方面的数据,不能准确识别开发区政策通过生产力水平提升带动消费增加的作用机制;最后,开发区政策能否产生显著的消费带动效应,以及影响效果到底是大是小,目前的文献并未进行准确的定量识别。

  开发区政策对消费活动的带动作用主要会受到两大方面因素的影响:首先从作用机制的角度,是开发区政策能否有效地通过集聚经济提升制造业企业的生产效率。在生产方面没有实际效果的开发区,自然无法形成后续的消费带动效应。例如,Zheng等⑦的研究发现,在中国几个大城市的100余个国家和省级开发区中,有大约30%的开发区并没有形成显著的生产力提升效应。这可能是由于它们没有按照本地的比较优势进行企业招商,或者土地、资本和劳动力没有配置给边际生产效率更高的企业,资源错配导致了生产效率损失。⑧很显然,这些开发区就不会带来周边(或整个城市)就业量和劳动力工资的提升,也无法带动对不可贸易品需求的扩张。第二是开发区所在城市的城镇化制度环境。开发区消费带动效应的强弱与惠及范围会受到该城市户籍制度及公共服务供给政策的直接影响——城市政府到底在多大程度上愿意为来到城市中的就业者提供户籍及公共服务,帮助其真正融入城市社会?只有让更多的就业者将所工作的城市作为自己的“家”,才能更有效地释放他们的消费需求,扩大内需。

  本文将从城市层面考察开发区政策对城市消费活动的带动效应。具体来说,我们利用2009年省级经济开发区升级这一政策冲击,采用双重差分(Difference in Difference,DID)方法识别开发区政策对所在城市消费活动的综合影响效应;然后基于开发区升级前后经济产出变化的异质性,分析开发区政策影响消费活动的作用机制;最后利用城市间城镇化制度的异质性讨论城镇化制度环境会如何影响开发区消费带动效应的实现。实证研究发现:第一,在控制了其他影响因素后,开发区升级政策对城市的总体消费水平具有显著的促进作用,城市人均社会消费品零售总额平均提高了3.79%;同时,城镇居民的生活消费性支出、住房和教育消费也都有显著提升。第二,开发区升级政策的消费带动效应主要得益于升级后开发区生产力水平的提升,即验证了生产带动消费的作用机制。第三,城镇化制度环境对城市消费活力的提升具有显著的制约作用,在“社会融入难度”较高的城市中,开发区升级政策的消费带动效应明显更低甚至不显著。

  本文余下部分的结构安排为:第一部分对开发区政策在消费方面作用机制的理论和实证文献进行系统的综述和讨论;第二部分是具体的实证方案设计;第三部分为主要的实证结果、机制和异质性检验;最后是本文的结论和政策含义。

作者简介

姓名:孙伟增 吴建峰 郑思齐 工作单位:中央财经大学经济学院,复旦大学中国社会主义市场经济研究中心,清华大学建设管理系

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:张赛)
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